煤電矛盾化解還是要靠市場力量
煤炭和煤電矛盾此起彼伏
中國自2001年加入世貿(mào)組織后的十年里，多數(shù)年份經(jīng)濟呈兩位數(shù)增長，帶動煤炭及能源需求大幅增加，煤炭價格除2008-2009年全球金融危機爆發(fā)期間短暫猛漲急跌外，總體上持續(xù)穩(wěn)步上揚，煤炭產(chǎn)量也猛增，是煤炭行業(yè)的“黃金十年”。在煤炭價格逐步市場化的同時，電力價格管制卻并未同步放開。以燃煤發(fā)電為主的火力發(fā)電是我國電力生產(chǎn)的絕對主力，2010年，火力發(fā)電占全國發(fā)電量的比例接近80%，2015年仍然高達74%。雖然從2004年開始引入了“煤炭電力價格聯(lián)動機制”，但是，聯(lián)動周期和幅度等機制設計與市場變動相比，靈活性不足，而且，在執(zhí)行層面由于各種原因，經(jīng)常不能按時足額到位，使得“市場煤、計劃電”矛盾難以有效疏導，“煤電頂牛”現(xiàn)象不時發(fā)生，行業(yè)運行協(xié)調(diào)難度大。
從2012年開始，中國經(jīng)濟步入新常態(tài)，煤炭和能源需求強勢不再，煤炭價格步入下行通道。從2014年起，煤炭產(chǎn)量連續(xù)三年下降。環(huán)渤海動力煤價格從2011年底800多元/噸持續(xù)下降至2016年1月370元/噸，煤炭企業(yè)叫苦不迭; 在政策干預支持下，2016年下半年煤炭價格陡然反彈，11月，環(huán)渤海動力煤價格指數(shù)突破600元/噸，2017年一季度仍為594元/噸，同比上漲56%，帶動煤炭企業(yè)效益大幅回升，部分煤炭企業(yè)一季度利潤已經(jīng)超過去年全年水平，但與此同時，燃煤發(fā)電企業(yè)效益陡降，一些企業(yè)已陷入虧損。煤炭和煤電雙方先后游說政府出手干預，爭取各自利益。
行政干預平衡煤電雙方利益
在2016年1月煤價跌至多年低位后，2月1日，國務院《關于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》下發(fā)，規(guī)定從2016年起，3年內(nèi)原則上停止審批新建煤礦項目、新增產(chǎn)能的技術改造項目和產(chǎn)能核增項目;用3至5年的時間，再退出產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右，較大幅度壓縮煤炭產(chǎn)能，適度減少煤礦數(shù)量。引導企業(yè)實行減量化生產(chǎn)，從2016年開始，按全年作業(yè)時間不超過276個工作日，重新確定煤礦產(chǎn)能，原則上法定節(jié)假日和周日不安排生產(chǎn)。隨后，煤價企穩(wěn)回升，緊接著，各有關部門先后出臺各種舉措，不斷加大干預和調(diào)控力度，煤炭產(chǎn)能產(chǎn)量雙降突出，煤價從7月開始加速上揚，局部地區(qū)煤炭供應很快由松轉(zhuǎn)緊。
為了抑制煤價過快上漲，9月，政府部門先后啟動煤炭二級、一級響應機制，增加煤炭產(chǎn)量。隨后又在“保障冬季煤炭穩(wěn)定供應全國電視電話會議”上出臺新政，允許符合條件的煤礦四季度在276-330個工作日之間釋放產(chǎn)能，不過，規(guī)定沒有參與產(chǎn)能釋放的煤礦仍要嚴格執(zhí)行276個工作日產(chǎn)能制度。10月25日，國家發(fā)展改革委再次召集會議，要求已批準的先進產(chǎn)能礦井盡快釋放產(chǎn)量，鼓勵煤企與用戶簽訂有量有價的2017年長約，希望主要煤企在適當釋放產(chǎn)量保供的情況下穩(wěn)定價格。11月上旬，在政府部門的積極協(xié)調(diào)下，神華和中煤兩大煤炭央企先后與五大電力企業(yè)簽訂了電煤長約;11月23日，山西焦煤與六大鋼鐵企業(yè)簽署焦煤長約;在12月1日的2017年度全國煤炭交易會上，10家煤炭企業(yè)也簽署了長約。2017年1月，有關部門和協(xié)會下發(fā)了《關于平抑煤炭市場價格異常波動的備忘錄的通知》，根據(jù)煤價波動幅度確定對應調(diào)控辦法。4月，《關于加快簽訂和嚴格履行煤炭中長期合同的通知》也下發(fā)，對長約做出量化要求，強化懲罰措施。
行政干預的負面作用不容小視
在這一輪行政干預的前期，所有政策聚焦于壓產(chǎn)能、減產(chǎn)量，推動煤炭價格上漲，改善煤炭企業(yè)處境，后期所有政策聚焦于增產(chǎn)量、控價格，避免價格繼續(xù)上揚，影響燃煤發(fā)電等用煤企業(yè)效益。但是，中間市場變化之快也令人猝不及防，政府部門動用了行政和計劃等多種手段，各種要求、督促和檢查層出不窮，工作任務異常繁重。這種深度市場調(diào)控干預如果持續(xù)下去，一是弱化市場在資源配置中的決定性作用，使得價格信號扭曲失真，引發(fā)資源錯配和效率損失。政府干預很難做到公平和效率的統(tǒng)一，“一刀切”便于執(zhí)行，但難免傷及無辜，靈活執(zhí)行更為合理，但又會為渾水摸魚留下借口。政府干預有意無意之中會挑選贏家輸家，市場競爭優(yōu)勝劣汰功能不能發(fā)揮作用。二是會扭曲政企關系的預期，企業(yè)不加強自身市場競爭能力建設，遇到困難就找政府，等待政府干預和救濟，缺少主動轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的壓力和動力，政府則陷入平衡各種利益的紛爭中，職能轉(zhuǎn)變困難，有限的公共資源不能用于市場競爭的基礎制度建設和聚焦國家戰(zhàn)略規(guī)劃及實施，難以更好地發(fā)揮政府的作用。
充分運用市場力量化解煤炭與電力矛盾
中共十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定已明確指出，要處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題。必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。化解煤炭和煤電行業(yè)矛盾也應遵循這個基本要求。
1 充分運用市場機制來化解煤炭過剩產(chǎn)能。
煤炭是商品。煤炭價格高低和煤炭產(chǎn)能過剩與否和過剩多少由市場來決定，企業(yè)應該根據(jù)自身情況和對行業(yè)的判斷分析確定自身應對策略，不論是增產(chǎn)、減產(chǎn)、收購、兼并、出售、破產(chǎn)還是轉(zhuǎn)型，都應該是在遵守國家法律規(guī)范前提下的自主行為。煤炭企業(yè)不能在價格低迷經(jīng)營困難時就以就業(yè)和社會穩(wěn)定當借口，要求政府救市托市。煤炭產(chǎn)能過剩較多和價格蕭條的時期，正是煤炭市場淘汰劣質(zhì)企業(yè)和劣質(zhì)產(chǎn)能的機會。很多人認為這一輪產(chǎn)能過剩極其嚴重，為什么在過剩產(chǎn)能遠未去除的情況下市場價格就出現(xiàn)大反轉(zhuǎn)?對產(chǎn)能過剩嚴重的判斷是否缺乏合理依據(jù)?去產(chǎn)能和去產(chǎn)量能否完全區(qū)分開?去產(chǎn)能的邊界何在?對這些問題的認識還都有待深化。政府部門要保持定力和信心，不要貿(mào)然打亂煤炭價格調(diào)節(jié)供求的作用。
2 維護公平競爭制度，夯實失業(yè)救助機制。
防范企業(yè)串謀哄抬或打壓價格是政府部門的重要職責，是市場競爭有效運行的條件。在我國，情形有時卻恰恰相反，某些行業(yè)出現(xiàn)困難時，部分企業(yè)堂而皇之地把聯(lián)合操縱市場供應和價格當成解困的手段，政府部門不僅不予查處，反而默許甚至公開支持。政府職能定位的轉(zhuǎn)變與市場經(jīng)濟建設的要求還存在很大差距。無論在煤炭行業(yè)蕭條還是高漲時期，政府部門都要堅決維系好生產(chǎn)安全、產(chǎn)品質(zhì)量、污染排放、能源消耗、水資源消耗等標準和規(guī)范的強制約束作用，以標準和規(guī)范來支持淘汰落后產(chǎn)能。政府要加大力度做好失業(yè)救濟工作，完善失業(yè)人員基本福利保障和社會兜底，支持煤炭行業(yè)從業(yè)人員轉(zhuǎn)崗培訓和再就業(yè)。
3 深化電力體制改革 完善電力成本疏導機制。
加快推進電力市場化，落實管住中間放開兩頭的基本改革思路，包括燃煤發(fā)電在內(nèi)的所有發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)都要過渡到自行協(xié)商電價電量;放開公益性和調(diào)節(jié)性發(fā)電以外的發(fā)用電計劃，逐年減少既有燃煤發(fā)電企業(yè)計劃電量，落實好中發(fā)[2015]9號文之后核準煤電機組不再安排發(fā)電計劃、一律參與市場交易的要求;對于沒有參與電力市場交易的燃煤機組上網(wǎng)電量，其上網(wǎng)電價采用的煤炭電力價格聯(lián)動機制要盡快完善，要借鑒成品油價格機制運行情況，實行小幅快調(diào)的成本疏導制度;盡快充實對自然壟斷環(huán)節(jié)價格和成本的檢查監(jiān)督能力，盡快全面核定輸配環(huán)節(jié)合理成本和準許收益，確保中間環(huán)節(jié)的價格和成本得到有效管控，使燃煤發(fā)電等發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)對輸配環(huán)節(jié)的成本費用能夠形成明確合理的預期。通過加大改革力度確保電網(wǎng)運行和電力調(diào)度客觀中立，確保電力配售競爭公平。
4 完善煤炭和煤電國有企業(yè)管理制度。
國有企業(yè)在煤炭和煤電行業(yè)影響力巨大。要讓市場在煤炭和電力資源配置中起決定性作用，還原煤炭和電力的商品屬性，就要處理好國有企業(yè)的問題。既要把對國有企業(yè)的管理從“管資產(chǎn)”向“管資本”加以轉(zhuǎn)變，也要積極探索混合所有制等多種形式來改善企業(yè)治理，提高經(jīng)營效率和競爭力。要嚴格限制煤炭和煤電企業(yè)利用自身優(yōu)勢和影響力妨礙和干擾市場公平競爭，同時強化煤炭和煤電企業(yè)作為法人主體的硬預算約束，對經(jīng)營不善、資不抵債的“僵尸企業(yè)”嚴格按照法律程序?qū)嵤┲亟M或破產(chǎn)清算。政府部門不得為了減少國有企業(yè)數(shù)量或者為了強調(diào)煤電聯(lián)營而實施“拉郎配”式重組，也不得要求金融機構(gòu)無節(jié)制地向效益不佳的煤炭或煤電項目提供融資。
此外，圍繞讓市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用的基本要求，要加強各級政府的市場經(jīng)濟管理知識學習培訓，加強市場監(jiān)管能力建設，切實轉(zhuǎn)變政府職能。要進一步處理好中央和地方的權責利關系，優(yōu)化地方政府政績評估體系，弱化GDP和稅收等評價指標，減少投資煤炭和煤電項目的盲目沖動，強化環(huán)境保護和公共服務質(zhì)量等方面的考評要求。
煤炭是能源行業(yè)里較為市場化的品種，近期的各種干預和調(diào)控使得煤炭市場有逆向發(fā)展的態(tài)勢。政府要著力搞好市場競爭的基本性制度建設，維護公平競爭秩序，打擊市場操縱和惡性競爭行為，強化環(huán)保、安全、質(zhì)量等要求，但不宜直接干預生產(chǎn)，打亂市場調(diào)節(jié)的步伐。去產(chǎn)能是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，但去產(chǎn)能是一個相對較長的過程，采用短期迅速調(diào)整的辦法雖然有收效，卻也會產(chǎn)生副作用。要對通過市場力量化解煤炭過剩產(chǎn)能保持足夠信心，加快推進電力市場化改革，從而使煤炭和煤電雙方在市場經(jīng)濟框架下化解分歧和矛盾。
來源：財新網(wǎng)
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